有限財力支持下的公交可持續發(fā)展之路
——以安康市公交公司為例

    城市公共交通屬于公益性事業(yè)，離不開(kāi)財政支持。城市公交因財力支持不到位處于虧損狀態(tài)，影響公交事業(yè)的可持續發(fā)展。本文將以安康市公交為例，就如何在有限財力支持下走可持續發(fā)展之路進(jìn)行探研究，并提出推進(jìn)公交健康發(fā)展建議。

安康中心城區公共交通現狀

    安康市公共交通有限責任公司的前身是三家民營(yíng)公司。2014年4月，經(jīng)市政府批準成立了國有獨資的城市公交運營(yíng)企業(yè)，公司股東為安康市發(fā)展投資集團有限公司。自黨的十八屆三中全會(huì )提出“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”之后，安康市政府明確了中心城市公共交通的發(fā)展方向，即：堅持國有公司的傳統優(yōu)勢，激活民營(yíng)資本的現代活力，建立公共交通混合所有制體制，同年10月，組建安康市首家國有控股的混合所有制企業(yè)，隸屬于市國資委監管。后因運營(yíng)需要，又陸續組建了國有參股10%的安恒公交公司和純民營(yíng)的高新天貿客運公司。三家公司共同承擔中心城區公交線(xiàn)路25條，運營(yíng)線(xiàn)路總里程為401公里，運營(yíng)車(chē)輛總數為255輛，年客運量突破3637.5萬(wàn)人次。其中，市公交公司現有員工290余人，公交運營(yíng)車(chē)輛165輛，運營(yíng)線(xiàn)路16條，營(yíng)運線(xiàn)路總長(cháng)度231公里，年客運量約2920萬(wàn)人次。
   在市委、市政府及市有關(guān)委辦局的正確領(lǐng)導下，公交公司突出公交的公益屬性，堅持“智慧公交、民生公交、暢通公交、平安公交、人文公交、綠色公交”等“六位一體”品質(zhì)公交發(fā)展思路，按照“體制完善規范年、黨建引領(lǐng)深化年、品質(zhì)公交提升年、制度執行落實(shí)年、公交服務(wù)形象年、扭虧為盈決勝年”的“六個(gè)年”的工作要求，以安全運營(yíng)生產(chǎn)為中心，以強化服務(wù)質(zhì)量為重點(diǎn)，以開(kāi)源節流為抓手，以完善法人治理結構為保障，堅持經(jīng)濟效益和社會(huì )效益并舉。2019年上半年，公司一舉填平了過(guò)去連續4年的虧損，全面實(shí)現了扭虧為盈目標。從長(cháng)期虧損開(kāi)始走向年度盈利，公司步入了健康發(fā)展軌道，為全市國企混合制改革探索了新路，實(shí)現了當初公交體制改革的預定目標。

    在安康中心城區公交體系中，地面公交承擔著(zhù)城市公共交通的主體功能，基本形成了以“常規公交為主體，公共自行車(chē)為補充”的公共交通服務(wù)網(wǎng)絡(luò )。但由于城市公交體系不健全，地面公交配套設施不完善，中心城市擁堵日益凸顯，造成了市民出行諸多不便。為落實(shí)公交優(yōu)先政策，提高地面公交出行分擔比例，解決市民出行難問(wèn)題，市政府本著(zhù)“數據可采集、同類(lèi)可比較、群眾可感知”的原則，于2019年9月份出臺了《安康中心城市公共交通發(fā)展規劃（2018-2030）年》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規劃》）?！兑巹潯钒凑战冢?022年）安康中心城區人口預計達到59萬(wàn)人和遠期（2030年）人口預計達到62萬(wàn)人計算，公交出行比重由現在的9%，提高到近期的13%和遠期的16%以上。近期公交站點(diǎn)500米覆蓋率達到90%以上，300米覆蓋率達43%以上；遠期公交站點(diǎn)500米覆蓋率達到90%以上，300米覆蓋率達50%以上；萬(wàn)人公交車(chē)擁有量由現在6.6提高到近期的6.9，遠期的7.7。
    《規劃》分別從近期和遠期規劃了地面公交基礎配套和運營(yíng)網(wǎng)絡(luò )體系的發(fā)展目標，可以說(shuō)是破解安康交通擁堵問(wèn)題的最佳選擇，也是安康地面公交走向可持續發(fā)展的歷史突破。但現狀與藍圖的距離還很遙遠，機遇與挑戰并存，對現實(shí)存在的問(wèn)題要有充分的估計和認識。
   （1）地面公交的基礎配套設施歷史欠賬過(guò)大。按照中小城市公交運營(yíng)規律，公交線(xiàn)路長(cháng)度一般為8-12公里，而現狀為15.5公里，超出近一倍；線(xiàn)網(wǎng)密度一般為2.5-3，現狀密度為1.5，幾乎低了近一半；乘客平均候車(chē)時(shí)間偏長(cháng)，公交線(xiàn)路走向設置不合理，民眾出行比例低，公交僅占市民出行率的9%。各類(lèi)場(chǎng)站配套設施更是嚴重缺失，除江南、江北兩個(gè)公交場(chǎng)站外，沒(méi)有公交首末站、公交專(zhuān)用停車(chē)場(chǎng)、公交保養場(chǎng)、公交運營(yíng)站以及公交自營(yíng)專(zhuān)用充電樁等配套場(chǎng)站設施；已經(jīng)建成的公交站點(diǎn)，也沒(méi)有完全滿(mǎn)足公交拓展業(yè)務(wù)的需要。因此，要在本輪規劃期內補齊歷史欠賬。
  （2）混合所有制的公交發(fā)展模式受到挑戰。市公交公司自混改后長(cháng)期處于虧損狀態(tài)，民營(yíng)股東意見(jiàn)很大。主要原因是依附于公交運營(yíng)主營(yíng)業(yè)務(wù)下的開(kāi)源增值業(yè)務(wù)和節流降耗措施未落實(shí)。在開(kāi)源方面，可以帶來(lái)盈利的單位公車(chē)租賃業(yè)務(wù)、公交定制業(yè)務(wù)、公共自行車(chē)租賃業(yè)務(wù)以及公共停車(chē)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)等尚未納入公司經(jīng)營(yíng)范圍，僅靠成本控制下的公交運營(yíng)主營(yíng)收入顯然無(wú)法實(shí)現盈利；在節流消耗方面，財政的第一輪成本價(jià)運營(yíng)補貼政策沒(méi)有充分激發(fā)企業(yè)節流降耗的積極性，出現了成本控制與不控制一個(gè)樣的局面，同時(shí)，上級的油改氣等部分專(zhuān)項補貼也未及時(shí)和全部?jì)冬F給公交企業(yè)。此外，公交作為公益性行業(yè)，沒(méi)有享受公益性行業(yè)的政策優(yōu)惠（如天然氣的季節性調價(jià)），卻按競爭性行業(yè)對待，造成每年多支出天然氣價(jià)款200余萬(wàn)元；用于公交運營(yíng)的站點(diǎn)，其管理權與公交企業(yè)分離，更換站名和配套方便乘客的便民設施，還需要額外支付相關(guān)費用；新能源車(chē)配套的充電樁建設被有關(guān)部門(mén)壟斷經(jīng)營(yíng)，每度電需多支出0.38元的服務(wù)費，造成每輛車(chē)每年將多支出2.58萬(wàn)元；特別是，隨著(zhù)城市環(huán)保剛性指標約束，公交車(chē)輛將全部新能源化，若將165輛燃氣車(chē)全部更換為純電動(dòng)車(chē)，將增加支出425.7萬(wàn)元，從而不斷推高運營(yíng)成本，公交企業(yè)的實(shí)際盈利能力進(jìn)一步降低。
  （3）公交運營(yíng)中的同行無(wú)序競爭日益凸顯。中心城區由2014年公交改革初的一家國有獨資公司，逐步演化到現在國有控股、國有參股的安三家企業(yè)三足鼎立的局面。在原有7條運營(yíng)線(xiàn)路布局不合理，以及其它兩個(gè)客運公司申請新開(kāi)的8條線(xiàn)路與市公交公司已有線(xiàn)路高度重疊，導致市公交公司10輛公交車(chē)輛停運，客源分流360余萬(wàn)人次，年度收入下降300余萬(wàn)元，從而拉動(dòng)了市公交公司的單人次運營(yíng)成本逐年上升。2015年的單人次運營(yíng)成本1.192元，到2018年上升為1.87元。2015年需要財政補貼1078余萬(wàn)元，到2018年上升為1869余萬(wàn)元。不斷加大成本補貼，必將加重政府財政負擔，在政府補貼不能及時(shí)到位的情況下，必將影響市公交公司的經(jīng)營(yíng)與發(fā)展。

推進(jìn)公共交通健康發(fā)展的建議

   （1）堅決落實(shí)公交優(yōu)先發(fā)展戰略。按照市政府2019年第九次常務(wù)會(huì )議確定的“方便群眾、綜合銜接、綠色發(fā)展、因地制宜”以及“適度超前、方便快捷”的原則，建議國土部門(mén)嚴格城市公交各類(lèi)場(chǎng)站建設用地的空間規劃嚴格把關(guān)，落實(shí)好規劃中確定的近期29個(gè)場(chǎng)站16.5公頃用地、遠期37個(gè)場(chǎng)站20.4公頃的公益性用地指標，確保場(chǎng)站數量不縮減、用地規模和性質(zhì)不改變；建議建設主管部門(mén)將公交線(xiàn)路需要匹配的公交站點(diǎn)、8個(gè)首末站等配套設施建設項目列入年度城建項目資金盤(pán)子，與其它基礎設施建設同規劃、同建設、同竣工，以減少后期投入帶來(lái)的困難和浪費；建議交通、城建和交管部門(mén)密切配合，逐步開(kāi)通12條公交專(zhuān)用道，允許公交在部分擁擠路段繞行，真正將“公交優(yōu)先”政策落實(shí)到具體道路上；建議財政部門(mén)配套預算公交基礎設施建設年度資本金，可以采用ppp模式，引入社會(huì )資本參與公交基礎設施建設；建議由市公交公司實(shí)施的場(chǎng)站和加氣、充電等基礎配套建設項目，采取土地劃撥、資本金配套和招商聯(lián)建等措施推進(jìn)落實(shí)?？傊?，通過(guò)各方的配合和聯(lián)動(dòng)，化解財政資金集中支付的困難，最終將公交發(fā)展規劃的藍圖變?yōu)楝F實(shí)，讓廣大市民在公交出行體驗上真正享受實(shí)實(shí)在在的獲得感和幸福感。
   （2）鼓勵企業(yè)開(kāi)源節流提質(zhì)增效。面對市公交公司自混改后長(cháng)期處于虧損狀態(tài)，民營(yíng)股東退出意愿強烈的實(shí)際，要在凸顯公司社會(huì )效益、彰顯公司保障民生的前提下，充分考慮公交企業(yè)的經(jīng)濟效益，不斷增強公交公司抗風(fēng)險能力。建議主管部門(mén)協(xié)調相關(guān)部門(mén)，支持公交公司在經(jīng)營(yíng)好公交運營(yíng)主營(yíng)業(yè)務(wù)的前提下，配套開(kāi)源增值業(yè)務(wù)和節流降耗措施。一是延伸相關(guān)業(yè)務(wù)，開(kāi)展可以盈利的單位公車(chē)租賃、公交定制、公共自行車(chē)租賃、公共停車(chē)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)等業(yè)務(wù)，以彌補成本控制下的公交運營(yíng)虧損,為公司盈利拓展新的空間。二是激勵成本約束，在制定本級財政第二輪成本價(jià)運營(yíng)補貼政策時(shí)，引入激勵政策，調動(dòng)企業(yè)節流降耗的積極性，對企業(yè)在氣耗、電耗、維修、購置、保潔等方面內控效果明顯的予以獎勵，突破內控指標的予以處罰，消除虧與不虧一個(gè)樣的大鍋飯弊端。三是清理補貼欠賬，及時(shí)撥付本級運營(yíng)成本補貼資金，全額撥付上級的油改氣、新能源車(chē)補助等專(zhuān)項補貼資金。圍繞公交運營(yíng)涉及的環(huán)保、安全、智能等扶持政策，積極爭取上級項目補助，以增強企業(yè)盤(pán)活資金的調節能力。四是享受政策紅利，公交作為公益性行業(yè)，應該享受公益性行業(yè)的政策待遇，如對天然氣的季節性調價(jià)，發(fā)改等部門(mén)在批復價(jià)格時(shí)，應將公交公司納入公益性性行業(yè)，享受氣價(jià)優(yōu)惠，以降低成本支出。五是提升站點(diǎn)服務(wù)功能，應將城區用于公交運營(yíng)的公交站點(diǎn)管理權移交公交管理，以方便更換站名和配套便民服務(wù)設施，還可通過(guò)廣告經(jīng)營(yíng)彌補站臺管理費用支出。六是打破城區充電樁建設被有關(guān)部門(mén)壟斷的局面，允許公交公司建設服務(wù)于公交新能源車(chē)輛充電的充電設施，以減少充電服務(wù)費的支出，最終降低運營(yíng)成本，從而減輕財政補貼壓力。
  （3）逐步理順公交運營(yíng)管理體制。安康中心城市“三駕馬車(chē)”并行的公交運營(yíng)局面，一旦出現惡意競爭，既影響企業(yè)內部經(jīng)濟效益，也影響企業(yè)外在社會(huì )效益，對于潛在的發(fā)展風(fēng)險，建議主管部門(mén)對原有7條布局不合理的運營(yíng)線(xiàn)路按照《規劃》提出優(yōu)化方針，予以調整，以減少無(wú)效運距，降低運營(yíng)成本；將三家公司涉及的8條重疊運營(yíng)線(xiàn)路進(jìn)行優(yōu)化調整，以降低由于不良競爭帶來(lái)的經(jīng)濟風(fēng)險和安全風(fēng)險；依據公交發(fā)展規劃，未來(lái)新增的運營(yíng)線(xiàn)路應本著(zhù)不重疊的原則，盡量?jì)A斜到具有資產(chǎn)優(yōu)勢、管理優(yōu)勢、體制優(yōu)勢的市公交公司承擔，以鞏固國有混改所有制企業(yè)的發(fā)展成果；鑒于中心城區規模小，區域分割難度大的實(shí)際，從長(cháng)遠角度考慮，在不斷完善市公交公司混合所有制法人治理結構的基礎上，可以將三家不同性質(zhì)的公交企業(yè)進(jìn)行整合，組建一個(gè)規模較大的混合所有制企業(yè)，統一承擔中心城區的公交運營(yíng)業(yè)務(wù)，從而消除惡性競爭，降低管理成本，節約公交資源，減少財政補貼，提高公交公司的經(jīng)濟和社會(huì )效益。